王家新:關于完善文化企業國有資產管理體制的思考
黨的十八大站在全面建設小康社會、奪取中國特色社會主義新勝利的戰略高度,提出要健全國有文化資產管理體制。黨的十八屆三中全會提出,建立黨委和政府監管 國有文化資產的管理機構,實行管人管事管資產管導向相統一。在新的歷史起點上,全面深化文化體制改革、完善文化企業國有資產管理體制,對于進一步解放和發 展文化生產力、推動國有文化企業做大做強具有重要現實和戰略意義。
一、我國文化企業國有資產管理體制改革歷程回顧
建國以來,尤其是改革開放以來,隨著重要性日益凸現,我國文化企業國有資產經歷了由納入統一監管體系,向實現專業化管理轉變的過程,根據文化企業國有資產監管主體的調整,文化企業國有資產管理大概經歷了四個階段:
第一階段(1949年～1988年):企業主管部門作為監管主體。政府國有資產管理職能與社會管理職能、一般經濟管理職能混在一起,沒有明確的 資產管理機構和辦法,政企不分,主管部門對企業資產、財務、人事和投融資事項進行全面管理,成為國有資產所有者的實際代表。這種資產管理部門化的管理體制 曾起到過積極作用,但存在管理分散、資產部門壟斷的問題,影響了國有資產優化組合和流動,阻礙了經營效率的提高。
第二階段(1988年～1998年):國有資產管理局作為監管主體。1988年1月,國務院成立國家國有資產管理局,把國有資產管理職能從政府社會管理、 一般經濟管理職能中分離出來,進行專業化管理。國家國有資產管理局是國務院管理國有資產的職能機構,由財政部歸口管理,主要任務是對我國境內和境外全部國 有資產,重點是企業國有資產實施管理,行使國家賦予的國有資產所有者代表權、國有資產監督、收益和資產處置權。各級國有資產管理局存在期間,文化企業國有 資產在服從國家統一政策前提下,接受主管部門、同級財政部門和國有資產管理局的管理。
第三階段(1998年～2009年):財政部門作為監管主體。1998年政府機構改革,國家國有資產管理局被撤銷,其原承擔的企業國有資產(國有資本金) 的基礎管理職能,劃入財政部,此后,各級國有資產管理局陸續撤銷,財政部門成為本級政府國有資產監管主體。文化企業國有資產實行財政部門-主管部門-企業 分級管理的體制。2003年6月,我國啟動了文化體制改革試點。2006年進入試點擴大階段。2007年財政部等部門聯合發文規定了財政、文化行政主管及 宣傳部門在文化資產管理方面的具體分工,第一次以政府文件的形式,對文化企業國有資產管理體制進行明確。
第四階段(2009年以來):國有文化資產監管專門機構作為監管主體。隨著文化體制改革的全面展開,一大批經營性文化事業單位整體轉制為企業, 按照中央關于黨政機關不能辦企業的要求,出現了出資人缺位的問題。2009年中央明確由財政部代表國務院履行中央文化企業國有資產出資人職責,2011年 成立了中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室,設在財政部,具體履行中央文化企業國有資產管理職責。十七屆六中全會以后,北京、山西、湖南、陜西、 浙江、云南等省市也都成立了國有文化資產監管專門機構,在對文化企業國有資產實施出資人管理方面發揮了重要作用。十八屆三中全會首次提出,建立黨委和政府 監管國有文化資產的管理機構,實行管人管事管資產管導向相統一,為今后一個時期加強國有文化資產管理指明了方向。
二、當前各地文化企業國有資產管理體制的現狀分析
從國有文化資產監管專門機構的設置、職能定位和工作開展程度,對各地文化企業資產管理體制進行比較分析,可以看出一些特征。
(一)國有文化資產監管專門機構設置呈現四種類型。一是比照中央模式,國有文化資產監管專門機構設在財政部門,分別有湖南、陜西、四川、云南、 浙江、吉林和甘肅等省份。二是國有文化資產監管專門機構設在宣傳部門,分別有湖北、河北、上海、廣東等省。三是國有文化資產監管專門機構單獨設立,分別是 北京、重慶。北京市成立市文資辦,屬于市政府直屬機構;重慶市成立文資公司,屬于市政府出資成立并授權經營的國有獨資公司。四是由宣傳和財政部門分別設置 相應機構進行管理,山東省屬于這種模式。
(二)新成立的國有文化資產監管專門機構主要履行出資人職責。上海、廣東等地較早成立國有文化資產監管專門機構,主要負責對文化企業國有資產進 行監督管理,沒有強調政府出資人職責。而北京、湖南、山西等省市是在十七屆六中全會以后,成立了國有文化資產監管專門機構,而且明確提出這些機構主要具體 履行文化企業出資人職責,解決了國有文化企業出資人長期缺位的問題,實現了管人管事管資產的結合。各地出資人管理機構設置,雖然如前所述存在四種類型,但 機構定位上具有相似性。
(三)文資專業化管理尚處在起步階段。從開展工作的實際情況看,國有文化資產監管專門機構以資產基礎管理為主,兼負重大事項和企業負責人管理職 能,整體上覆蓋了管人、管事、管資產的范圍,但出資人機構和宣傳、文化等部門還處在工作銜接和磨合期,文化企業也沒有成為合格的市場主體,科學高效的運轉 機制和管理體制還有待探索。與黨的十八屆三中全會提出的“四管”相結合的要求相比較,國有文化資產監管專門機構目前還沒有明確提出如何參與導向管理。一些 地方的國有文化資產監管專門機構職能定位與資產管理的歷史傳統做法有關系。
三、當前完善文化企業資產管理體制面臨的形勢與挑戰
認清形勢和挑戰是完善文化企業國有資產管理體制的基礎。了解改革的取向和當前文化企業的實際情況,對于明確國有文化資產監管專門機構的定位和工作努力方向具有重要意義。目前,文化企業國有資產管理面臨以下形勢與挑戰:
(一)企業成長快,出資人管理成為客觀需要。截至2011年底,全國國有文化企業共計10365戶,其中80%是改革開放之后成立的,尤其是2003年文 化體制改革以來,隨著大量經營性文化單位轉企改制,文化企業數量迅猛增加。2003年至2007年間,國有文化企業數量年均增加300多家,自2008年 起年均增加500家以上,2010年接近600家,文化企業成為一支重要的市場力量。同時,文化單位轉企改變了原有的與主管部門的資產所有權關系,資產、 財務和預算關系逐漸松散,出資人關系成為政府和企業間的新紐帶,加強出資人管理成為時代的要求。文化資產由出資人實施監管,與我國社會主義市場經濟體制建 設相適應,為文化企業做大做強,成為真正的市場主體提供了制度基礎和保障。
(二)企業實行事業化管理,政府監管缺位與越位并存。經營性文化單位轉企改制只是走出了改革的第一步,企業目前還沒有成為真正的市場主體,內部運營機制僵 化,員工能進不能出,負責人能上不能下,生產經營成本效益理念淡薄,企業分配制度缺乏激勵和約束機制,企業負責人業績缺乏有效的考核與評價。政府對企業人 財物基礎管理行政干預多,企業生產經營自主權少,同時,在企業重大事項審批和改革發展規劃管理等方面又存在監管缺位。企業資產、財務、分配和投資分別接受 財政、人事、發改和行政主管等部門的管理,造成多頭管理,影響了企業正常的生產經營活動。
(三)企業“散、弱、小”,做大做強面臨諸多困難。國有文化企業分散在不同政府部門,市場競爭能力弱,注冊資本額度普遍偏低,企業資產規模小。很多企業 “房無一間,地無一壟,瓦無一片”,辦公場地不固定。生產經營沒有脫離依賴傳統資源,對主管部門依存度高,應對市場尚處在起步階段。文化企業家底薄,管理 基礎差,做大做強缺資金,缺渠道,缺良好的市場環境,產品缺競爭力。在出資人沒有完全到位,以及主管主辦體制下,企業兼并重組面臨行政阻力大,市場難以發 揮有效調節作用。同時,轉企單位參加社會保險,繳費比例高,屬于單位轉企凈增支出。對企業離退休人員提供政府保障標準外的津補貼以及對離休人員提供政府保 障標準外的醫藥費全額報銷,加重了企業負擔。
四、完善文化企業國有資產管理體制的政策建議
文化企業國有資產管理進入到實施出資人專業化管理新階段,是我國深化經濟體制改革,實行政企分開、政資分開,開展文化體制改革,大量經營性文化 單位轉企改制催生的結果,與國有資產法相吻合,是文化資產管理體制的創新。建立新型國有文化資產管理體制,就需要理順新形勢下黨政部門與其所屬文化企業的 關系,處理好企業出資人機構和原主管主辦部門的關系,建立符合宣傳文化工作和現代企業制度要求的國有文化資產宏觀管理體制和國有文化企業微觀運營機制。
(一)完善體制的基本原則。一是有利于推進政企分開。政府不直接干預企業的生產經營,企業成為獨立法人實體,自主經營,自負盈虧,參與市場競爭。履行出資 人職責的機構對投入企業的資產享有所有者權益,對企業負債承擔相應的有限責任,企業對國有資產負有保值增值的責任,接受出資人機構的監督。二是有利于促進 企業改革發展。在目前轉企改制的基礎上,促進企業深化改革,建立符合社會主義市場經濟要求的現代企業制度,成為合格的市場主體。三是有利于意識形態的管 理。國有經營性文化單位肩負實現國有資產保值增值的經濟責任和引領社會風尚、弘揚社會主義核心價值觀的社會責任,應成為貫徹落實社會主義宣傳文化政策的主 力軍。通過資產管理體制的改變和企業運行機制的轉換,實現新形勢下文化導向管理和企業“松綁搞活”的有機統一。
(二)改革總體思路。按照政企分開、政資分離的原則,以資本為紐帶,建立黨委、政府與國有文化企業的新型關系,厘清宣傳部門、出資人機構、主管 部門和企業的責權邊界,宣傳部門通過出資人管理的平臺對企業文化生產導向實施管理,出資人機構按照現代企業制度的要求,承擔企業運營中的資產基礎管理、重 大事項管理、與資產相關的重要人事安排管理,主管部門在實現企業出資人管理和現代企業制度框架的基礎上參與管理,推進企業改革發展和管理創新,改變當前企 業單位事業化管理模式,建立法人治理機構,賦予企業日常運營中人財物等資源配置自主權,解放企業生產力,通過黨委、政府資產管理體制改革和企業運營機制轉 換,以承擔社會責任、規范經營決策、資產保值增值、提高企業效率、增強企業活力為重點,進一步深化國有文化企業改革,建立與社會主義市場經濟相適應、與宣 傳文化導向管理相銜接的我國文化企業國有資產管理體制。
(三)改革主要措施
1.加強企業出資人管理,完善文化企業國資管理新體制。推動各地成立國有文化資產監管專門機構,實現文化企業國有資產專業化管理,國有文化資產 監管專門機構具體履行國有文化企業出資人職責,按照管資產管人管事管導向相結合的原則,對文化企業實施綜合管理。已經成立國有文化資產監管專門機構的省 市,可在現有模式上繼續探索,在實踐中不斷創新。對還未成立專門機構的地區,要加強指導和督促,盡快成立以加強出資人管理為內容、實行“四管”相統一的文 化資產管理新體制。在制度的頂層設計上,從一開始就應該定位清楚,按照三個有利于的原則,做好黨委、政府宏觀管理和企業微觀運營的有效結合,實現當前條件 下出資人制度和主管主辦制度的有效銜接,建立與中國特色社會主義市場經濟以及宣傳文化管理工作相適應的文化企業國有資產管理新體制。
2.以資本關系為紐帶,做實出資人管理機構。按照管資產管人管事管導向相結合的原則,明確出資人對企業的管理權限。出資人機構依據《企業國有資產法》以及宣傳文化導向管理的要求,對企業實施綜合管理,承擔以下具體工作:
一是負責資產基礎管理和制度建設。主要包括:制訂和調整文化企業國有資產管理制度和考核評價體系;審核和批準文化企業年度經營預算;制訂和調整預算審批管 理辦法;制訂和考核財政投入績效情況;聘請會計師事務所對企業進行年度審計;負責企業產權登記、資產評估、清產核資等資產管理基礎工作;探索推進國有企業 財務預算等重大信息公開;實施企業資產財務關系單列,從制度設計上保障企業資產財務管理環節不增加,管理“婆婆”不增加。
二是負責與資產管理相關的企業負責人管理。與管資產的職責相結合,管理與資產相關的關鍵的人和崗位。按干部管理權限和程序,參與任免文化企業出資人代表和 法人代表,派駐財務總監或總會計師,派出企業監事,并負責相關人員的組織管理和監督。探索職業經理人制度,更好發揮企業家作用。合理確定并嚴格規范國有文 化企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費。
三是負責企業重大事項管理。根據文化產業發展的方向要求,制訂文化企業中長期發展規劃,明確文化企業在公益性服務、體制改革、國有資產管理和運營、發展建 設等方面的基本目標。負責審核文化企業制定的發展戰略與規劃,簽訂責任書,進行年度任務完成情況考核。按照分級管理的原則,審批文化企業重大資產變動事 項。實施企業收入分配管理,負責審批分配方案。今后一個時期,要以管資本為主加強國有文化資產監管,著力推進改制文化企業加快公司制、股份制改造,推動文 化企業跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組,探索組建國有文化資本運營公司,提高企業發展規?；?、集約化、專業化水平。
3.以出資人管理為平臺,加強文化企業導向管理。與其他行業企業相比較,文化企業的特殊性就在于具有意識形態屬性,要始終把社會效益放在首位, 始終堅持正確導向。隨著企業資產財務關系的改革,導向管理的物質關系基礎隨之變化,為了保證新形勢下企業導向管理不削弱,出資人管理提供了新手段、新途 徑。加強文化企業導向管理,必須堅持黨管宣傳、黨管意識形態,把黨對宣傳思想工作的方針政策、指令貫徹到企業,宏觀管理必須落實在微觀基礎上。對按規定轉 制的重要國有傳媒企業探索實行特殊管理股制度。
4.著眼現代企業制度建設,建立文化企業運營新機制。按照現代企業制度的要求,建立以企業董事會、經理層和監事會為核心內容的法人治理機構,明 確政府出資人責任,構建決策、執行、監督相互分工、協調運轉、有效制衡的現代企業運行管理機制。董事會對出資人機構負責,代表出資人負責企業的改革與發 展,制定企業發展計劃和財務、人事等基本管理制度,決定企業年度運營目標,按規定對企業重大干部任免、重大項目投資等事項進行決策。經理層負責組織實施董 事會決議,主持企業運營管理,具有對企業運營人財物資源配置權。深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。企業內部全員聘 用,評聘分開,逐級考核,考核結果與薪酬掛鉤。建立和完善文化企業監事會制度,強化內部監督,加強社會監督。建立長效約束機制,強化企業經營投資責任追 究。通過建立企業法人治理結構,構建現代企業管理制度,使企業權責更加清晰,管理更有效率,隊伍更有活力,發展更有實力,真正走向自我良性運轉的軌道。
(資料來源:中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室網站)